Hernán D. Muñoz
Cepei
h.munoz@cepei.org
25 de agosto de 2020
En el blog COVID-19 e Institutos Nacionales de Estadística nos referimos a que el contexto actual ha puesto a las estadísticas públicas en el centro de la escena. Los tiempos de pandemia implican un desafío para los sistemas de información de los países, tanto en términos logísticos como técnicos, lo que ha evidenciado sus fortalezas, pero también sus debilidades. En este blog, abordaremos los déficits actuales en términos institucionales, que en muchos casos, han influido en la capacidad de reacción e incidencia de los sistemas estadísticos.
La calidad de las estadísticas oficiales está fuertemente vinculada con el marco institucional dentro del cual son producidas. Esto es así tanto para las estadísticas que producen los Institutos Nacionales de Estadística (INEs) como para las del resto del Sistema Estadístico Nacional (SEN), como es el caso de los datos de salud que suelen producirse en los ministerios específicos. Durante la pandemia, se han realizado esfuerzos contrarreloj para coordinar las distintas fuentes de registro de información sanitaria y contar con información oportuna acerca del fenómeno COVID-19. Pero la falta de un sistema consolidado ha impedido, en muchos casos, contar en tiempo y forma con todo el abanico de información necesaria para la toma de decisiones. Por ejemplo, si bien la mayoría de los países han puesto en marcha de forma rápida sus sistemas de información específica sobre casos y defunciones por COVID-19, la falta de esfuerzos equivalentes por mejorar la oportunidad de las estadísticas vitales, como las que refieren a defunciones por cualquier otra causa, ha dificultado el real dimensionamiento de la crisis sanitaria y ha dado lugar a una serie de discusiones públicas sobre la verdadera necesidad de las medidas extraordinarias.
La actualización de la legislación estadística es el punto de partida para dotar de herramientas a los sistemas en el establecimiento de estándares y el cierre de las brechas de información. En este sentido, los marcos normativos que contienen a los Sistemas Estadísticos Nacionales son esenciales para garantizar que los datos se produzcan bajo normas de calidad, de forma coordinada e independiente.
Un estudio [1] realizado recientemente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre 18 países de América Latina y el Caribe (ALC) alerta sobre serios déficits en los marcos legales estadísticos que, en términos generales, no cumplen con las condiciones esenciales para la actividad. En el actual contexto, esto se traduce como una barrera para responder a una demanda de información creciente que requiere nuevos enfoques y grados de desagregación.
Una característica que se destaca en el mencionado estudio es la alta dispersión existente en muchos países de la región entre leyes, decretos y disposiciones administrativas que hacen muy difuso el marco institucional. Este es el caso de países como Argentina, Brasil, Colombia, Nicaragua y Paraguay, que cuentan con un andamiaje de hasta ocho instrumentos normativos para regular el sistema estadístico.
Por otra parte, se destacan las leyes de Costa Rica y México, que se encuentran entre las más modernas del mundo. En ambos casos, sus INEs cuentan con autonomía constitucional. México fue pionero en este sentido, con una ley novedosa y completa puesta en funcionamiento en el año 2008. Por su parte, Costa Rica aprobó recientemente una nueva ley estadística en el año 2019. Aquí fue clave el proceso de acceso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que estaba llevando adelante el país. En el caso de Argentina, Chile y Colombia el trabajo conjunto con la OCDE, también catalizó procesos similares que aún no han podido superar la discusión legislativa.
Los procesos de internacionalización suelen jugar un rol clave para poner la cuestión estadística en la agenda de reformas. El fortalecimiento y modernización de los INEs son políticas públicas muchas veces postergadas y relegadas por otras prioridades al interior de los gobiernos. Por lo que las reformas deben encararse mientras existan ventanas de oportunidad. En este sentido, el establecimiento de alianzas con actores nacionales e internacionales es una herramienta estratégica determinante para apuntalar estas iniciativas.
Paraguay y El Salvador cuentan con la normativa más antigua de la región. Su marco legal está basado en decretos de 1942 y 1955, respectivamente, y sus oficinas de estadística han quedado relativamente subordinadas en la estructura administrativa. En la actualidad, Paraguay está debatiendo una nueva ley estadística sobre la base de un texto que incluye las mejoras en términos de buenas prácticas que se han consensuado en la comunidad estadística internacional a lo largo de las últimas décadas y, entre otras mejoras, eleva al status de Instituto a la actual Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos.
A nivel regional, se ha aprobado una ley estadística genérica para América Latina y el Caribe en el marco de la Conferencia Estadística de las Américas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEA-CEPAL). Este modelo de legislación, inspirado en la ley genérica de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE, por sus siglas en inglés), es una guía fundamental para conducir los debates internos en los países acerca de las propuestas de ley, y representa un impulso importante para aquellos que vienen rezagados.
Según el Manual de Organización Estadística [2] de las Naciones Unidas, un sistema estadístico es robusto solo cuando cuenta con un organismo rector independiente, técnica y financieramente. En la comunidad internacional existe un elevado consenso sobre la necesidad de fortalecer la independencia de los INEs y su rol como organismo coordinador y rector de los sistemas estadísticos. [3] El principal desafío es establecer de qué manera el sistema estadístico puede fortalecer vínculos con el resto del Estado para dar respuesta a sus necesidades de información, pero en un ámbito de diálogo entre pares que no ponga en riesgo su objetividad. En este sentido, se ha arribado a la conclusión de que independencia no es lo mismo que aislamiento y que, cuanto mayor sea la independencia, mayor será la posibilidad de involucrarse en las políticas públicas. En este esquema de interacción, el marco normativo adquiere un rol central.
Uno de los puntos esenciales sobre la independencia refiere al estatus institucional del órgano autónomo, que implica contar con personería jurídica, patrimonio, recursos financieros, humanos y técnicos propios. Asimismo, resulta muy importante contar con mecanismos de nombramiento y remoción del director del INE, y un mandato fijo, en lo posible, solapado con el período presidencial, para que su posición no dependa exclusivamente de la voluntad política. El estudio del BID resalta que en la región casi no se observan prescripciones de este tipo en las legislaciones estadísticas. Salvo excepciones, como las de Costa Rica y México, los países de ALC están muy atrasados en términos de protecciones “De Jure” a la independencia profesional. A pesar de esto, los sistemas estadísticos de la región muestran en general buenos resultados y una independencia relativamente alta. Esta característica de resiliencia se encuentra fundamentada en la existencia de esquemas de protección “De Facto”, ligados al compromiso e idoneidad de los equipos técnicos, la vinculación internacional y la interacción con usuarios clave (sociedad civil, academia, medios, etc.), que desalientan un avance del poder político, al menos, hasta dónde los vacíos legales lo permitirían. En este sentido, de forma estratégica, los INEs suelen adoptar medidas para reforzar relaciones que constituyan una barrera frente a gobiernos que puedan intentar reducir su capacidad estadística (Dargent, Lotta, Mejía y Moncada; 2018). Es por eso que para contar con datos objetivos, imparciales y transparentes resulta central trabajar en la construcción de capacidades mediante la generación de alianzas.
Otros elementos esenciales de una legislación estadística moderna refieren a:
- Fortalecimiento del rol de rectoría de los INE sobre el SEN
- Creación de Consejos de usuarios y de coordinación interinstitucional
- Acceso irrestricto a todas las fuentes de información, en especial, la capacidad de acceder e intervenir en los registros administrativos
- Normas tecnológicas, administrativas y organizativas específicas para proteger la seguridad y la integridad de las bases de datos estadísticas (secreto estadístico)
- Prescripciones que garanticen la accesibilidad, imparcialidad, objetividad y puntualidad en la elaboración y difusión de las estadísticas oficiales
La percepción de independencia sobre quién debe construir la evidencia empírica para la rendición de cuentas afecta la credibilidad del Estado en general. En los tiempos de pandemia, se implementaron medidas estrictas que requirieron de acatamiento masivo para ser exitosas. Por lo que cualquier elemento que abone a la legitimidad y el efectivo cumplimiento de las decisiones gubernamentales termina salvando vidas.
La ausencia de marcos legales adecuados representa una barrera para la modernización de los sistemas de información de la región. Los esfuerzos conjuntos en su impulso con la comunidad internacional y la sociedad civil representan una prioridad para quienes queremos más y mejores datos para sostener políticas públicas basadas en evidencia. Resulta fundamental que esta cuestión figure entre los puntos centrales de la agenda del desarrollo, siguiendo la premisa de no dejar a nadie atrás.
[1] Ver: “Marcos Legales Estadísticos de América Latina: Realidades, Mejores Prácticas y Recomendaciones” (2019, X. Clark, D. Zaror y J.A Mejía-Guerra)
[2] Ver: https://unstats.un.org/unsd/publication/SeriesF/Seriesf_88s.pdf
[3] Ver: “Cape Town Global Action Plan for Sustainable Development Data”, adoptado por la Comisión de Estadísticas de las Naciones Unidas en Marzo de 2017.